時間：2012-05-11 原文作者：程偉
了解我國國有企業改革的歷史，理性分析國有企業改革的現狀，對進一步前瞻性地探索我國國有企業改革的有效途徑具有重要現實意義。我國國有資產監督管理體制經歷了擴大企業經營自主權、利潤遞增包干、承包經營責任制和產權制度改革等一系列改革。黨的十四屆三中全會進一步明確了國有企業的改革方向是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，國有企業管理體制改革由擴權讓利的政策性調整轉向以建立現代企業制度為目標的制度創新。通過債轉股、股份制試點、政策性關閉破產等一系列改革實踐，為國有企業參與市場競爭、實現持續健康快速發展打下了良好基礎。黨的十六大以后，隨著代表國家履行出資人職責的中央、省、市（地）三級國有資產監管機構的相繼建立和企業國有資產監管法律法規體系的初步完善，政府的公共管理職能與出資人職能得以分離，管資產與管人、管事有機結合，具有中國特色、適應社會主義市場經濟要求的國有企業監督管理體制初步形成，國有企業逐步從政府的附屬物轉變成為獨立的市場競爭主體。國務院國資委成立以來，國有企業經歷了破產脫困、主輔分離、黨管干部與市場化選拔國有企業干部有機結合、國有獨資企業董事會試點、強化突出主業的戰略管理體系、縮短管理鏈條的母子公司的集團管控模式、建立基于市場化手段的業績考核與分配制度、強化全面風險管理的制度安排等一系列改革，初步建立了基于現代產權制度的現代企業制度。伴隨著我國改革開放的進一步深入，尤其是全球經濟危機背景下，現階段我國國有企業改革在社會上有很多爭議，出現了如“國有企業壟斷”、“國進民退”以及國有企業與民營企業的關系、國有企業“走出去”過程中被國際政治和商業利益集團遏制、國有企業“大而不強”和國有企業的收入分配等問題。從根本上回答這些問題，對進一步深化國有企業改革，統一全黨全國和全社會的思想，為國有企業改革創造一個良好的社會輿論環境至關重要。圍繞這些問題，我們應該思考國有企業改革的核心問題：從發展的角度看，建立在歷史理性、現實理性和發展理性基礎上的中國國有企業改革的方向和路徑是什么，國有企業改革處于一個什么樣的階段，現階段如何進一步推進國有企業改革。筆者認為有效梳理這些問題，有序推進國有企業改革必須厘清以下八大關系。
一、國家競爭力與國企改革的關系
創新體制機制，提高國家資源利用的效率和全球資源的集聚能力是一個國家改革發展的必由之路。世界經濟的發展和中國三十多年的改革發展證明了這一點。國家國際競爭力的評價應該有三個維度：一是武器裝備和國防能力。這是國家發展的外在基礎。二是大企業大集團全球資源的占有能力和運營效率。不管這些大企業大集團是國有的還是民營的，這是國家發展的內在基石和強國之路，這在和平時代尤其重要。三是國家的軟實力，主要是文化的滲透力和影響力。這是任何一個國家文化和思想走向世界的基本。建立好以上“三基”，社會民生和社會福利才具備良好并持續有效的發展基礎。歷史上每一個大國崛起和衰落都伴隨著這三個維度在全世界的定位和地位。從近代全球經濟發展來看，在和平時代這三個維度中重中之重的是大企業大集團對全球資源的占有能力和運營效率。從這個角度講，就很容易理解西方國家及其利益集團對中國企業走向世界過程的遏制行為了。處于轉型中的中國如何創新體制機制，做強做優一批參與全球競爭力的大型國有企業和國有控股上市公司是現階段國有企業改革的一條主線。
二、政府行政管理體制改革與國有資產監管體制改革的關系
政府和企業的關系問題是任何國家都要面對的。政府是公共服務主體，企業是市場運營主體，這一點看似簡單，但是作為國有企業就復雜了。國有企業的改革發展史就是有效處理政府和企業關系的歷史。兩者的關系從本質上講是國家利益和股東利益的關系。國家利益是以社會公共福利為目標；股東利益是企業通過市場競爭、管理手段創新和科技競爭形成市場壟斷地位，以創造更多的企業價值和股東利益為目標。公共服務管理體制是通過制定政策制度、鼓勵競爭來降低社會運營成本，提高社會福利；國有資產監管體制的首要目標是通過創造價值來創造社會財富，使國有資產保值增值。兩者之間正常有效的聯系是稅收制度、國家預算制度和社保制度等。但是由于政府公共服務行政管理體制不到位，很多原本屬于政府管理的職能用行政手段依靠國有企業來解決，而不是依靠法律規章、社會契約和市場契約來解決。這就天然沖擊了國有企業作為企業原本應該具備的資本、人才等要素的逐利特征，而將政府很多公共職能的考核指標強加給國有企業。公共服務體系的考核指標是以社會成就和規模效率為前提，而企業的考核指標是以追求卓越、提高企業運營效率、降低企業運營成本進而提高企業競爭力為前提，這樣最終就有可能傷害國有企業的運營效率和創造價值的能力。所以國有企業改革一個很重要的工作就是高舉市場化改革的大旗，有效處理政府與國有企業的關系，創新體制機制，強化市場化的國有資產監管制度建設。妥善解決轉型中政府與企業的關系還有一些深層次的問題有待探索和完善，比如宏觀層面的財政稅收和金融體制的改革，微觀層面的公司治理、業績考核、分配制度和企業文化層面的改革等。
三、關鍵行業和重要領域的行業管制與國有企業改革發展的關系
關鍵行業、重要領域、國計民生和國家安全行業的發展問題是各國重要的議題。針對國有企業壟斷的爭議主要是在這些領域。這類資產具體分為兩大類，一類是公共服務類的企業，比如教育、醫療、供水、供電和供氣以及城市公交、民航和交通等。這些行業具有以下幾個特征：一是社會公益性強，不以盈利為唯一目標。二是自然壟斷特征，產業政策導向性強，價格由政府管制。三是投資規模大，沉沒成本高，具有很強的網絡化特征。四是固定收益資產特征，抗風險能力較弱，發債和租賃是融資的主渠道。五是很強的外部性特征，管制成本不斷提高，管制能力和手段面臨挑戰。由于政府是這些行業改革發展的最終責任者，所以這些行業的企業與政府關系最緊密。政府對這些行業習慣于使用行政管理手段，而市場化的社會契約關系伴隨著政府行業管制手段的提高來逐步推進。另一類行業是有關國計民生、國家安全和重要領域的行業，比如石油石化、軍工和電信等行業。由于很多企業是從政府機構改革演變而來的，存在市場、技術、資本和人才的領先優勢和先入條件。在我國還沒有找到一個有效的行業管制手段和方式的前提下，只能依靠給國有企業發行政運營許可證和通過國有控股來解決行業安全管制問題。這樣，在現階段這些國有企業就形成了一定的市場進入壁壘。這一類國有企業存在以下現實挑戰：一是從全世界跨國企業的成長史來看，在全球化過程中，尤其是上市以后股權稀釋的時間一般不會超過30年。國家不可能再利用財政資金和企業自有資金的投資來解決企業發展需要的股權資本，只能通過收購兼并和發行股票的方式解決。因此未來通過國有控股來保證這些行業的產業安全問題是不可能的。二是伴隨這些行業的發展，不管是國有企業還是非國有企業，寡頭壟斷將是這些行業發展的必然趨勢，這也是這一類行業競爭格局的必然結果。如果在寡頭壟斷的背景下，政府行業管制手段和方式不能有效到位，這一類行業私有化的壟斷比國有化的壟斷更可怕，印度和俄羅斯就是例子。
綜上所述，公共服務和關鍵行業的國有企業改革發展存在三條主線：一是政府行業管制的目標手段和方法；二是政府行政手段會導致國有出資人監管困境，如何協調公益性與資源運轉效率的均衡，并在此基礎上建立有效的價值傳導機制是一個現實挑戰；三是如何遵循產業發展規律，建立競爭多元并有效的公共服務市場。第一類公共服務類國有企業依靠國有投資和政府購買市場服務的方式來解決，第二類關鍵行業的國有企業改革應建立在產業安全管制模型的基礎上，通過資產證券化（上市）大力推進該類國有企業產權多元化發展。
四、國有企業改革發展與民生的關系
國有企業的發展能夠很好地提高社會福利，解決民生問題。首先，公共服務領域的企業運營效率與民生高度相關。這些行業的發展，不管是國有還是民營，都面臨社會公益性問題，只不過這些行業未來發展是建立在社會契約和社會責任的基礎上的。這些行業盈利能力不能太強，有很多民營企業也很難進來。比如北京城市公交，每年虧損不低于80億元。其次，有關國計民生、國家安全的國有企業的發展與民生高度相關。由于行政體制改革和行業管制手段不到位，這些行業的企業虧損比較嚴重，比如石化企業。由于資源價格上漲，近幾年殼牌公司就將很多在日本的石化公司和加油站出售，但是我國國有企業不可能這樣做。有人認為中國的石油上游企業伴隨著石油價格上漲利潤高，下游企業虧損自己內部補貼就行了，這些觀點有兩個問題：一是他們盡管都屬于一個集團公司，但是兩個不同的法人主體；二是石油行業上游的勘探風險和石油儲備的責任現在都依靠這些企業來解決，這就必須保證上游行業較高的風險溢價補償，全世界都一樣。在目前情況下，我國能源具有很強的外部依賴性，尤其是在三大石油公司由于技術和市場競爭力還不能與全球頂尖的國際石油公司競爭的背景下，只能先走國家石油公司的發展道路，然后向全球化方向發展，走國際石油公司的發展道路。從這個角度講，國家安全行業的企業競爭力（包括軍工企業）是一個重要的民生問題。第三，做強做優國有企業就是最直接的民生問題。一批全球性的大型國有企業和集團利用世界資源創造更多的社會資源和財富，其必然結果是稅收上去了、國有資本經營預算收入增加了、社保基金的補充資金越來越多了、社會福利上升了……從這個意義來說，國有企業改革發展是重要的民生問題，是社會發展與穩定的基石。
五、國有企業創新體系與產業結構調整的關系
大企業大集團的發展必須依托于建立在資本和人才有效對接進而創造更多財富的體制機制建設的基礎上。這必須具備三個條件：一是國家創新體系和市場創新體系的有效融合；二是有效的、多層次的資本市場，通過風險與收益有效對接滿足資源要素優化的手段和目標；三是市場化程度很高的人力資源市場。深層次理解就是在本國資源要素使用效率很高的條件下，如何通過本國大集團公司平臺有效提高全球資源的集聚能力，創造更多的財富。從這個角度上講，國家創新體系的建立必須與市場創新機制有效對接；國有企業的創新機制必須與產業結構調整有序對接。這樣就建立了國家創新體系、產業結構調整與國有企業創新體系的有效傳導機制。
但是，國家創新體系必須解決幾個難點：一是如何公正客觀評價和投入基礎研究；二是如何將研究成果有效產業化；三是如何建設建立在人力資源有效評價基礎上的創新體系；四是科技成果的產業化與資本和人力資源如何有效融合。我國產業結構調整和經濟增長方式的轉變越來越難，其中一個很重要的問題是優秀人才的培養和形成機制沒有得到有效完善，人力資源市場作為要素市場與其他要素市場尤其是資本市場對接的機制未有效形成，這在國有企業里尤其突出。大家知道，美國的原始創新能力是建立在教育、人力資源市場與資本市場有序對接的基礎上的。德國和日本的創新體系是建立在技術的持續研發和工藝的有序改進上的。中國正處于一個粗放經營到產業結構調整和要素有序流動的階段。由于有些國有企業因種種原因不能簡單地“一賣了之”，因此現階段將資源向具有一定競爭能力的國有企業集聚和集中也是推動產業結構調整的重要手段和方式。在集聚的基礎上推動資源整合和管理創新，提高競爭能力也是國有企業改革發展、產業結構調整的一個重要方式。從這個角度講，沒有一流的機制、一流的人才、一流的資本和人力資源市場就沒有一流的高附加值產品與品牌和一流的國民福利。這兩年國務院國資委大力推進中央企業“管理提升年”活動也是在這個背景下提出來的。
六、公有制經濟與非公有制經濟共同發展的關系
毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展是我國繁榮富強的兩個重要途徑。首先，從國家發展的方向來講，大企業大集團解決的是國家競爭力的問題，以非公有制經濟尤其是民營企業為主的中小企業主要解決國家創新體系與就業問題，這一點全世界都一樣，中國也不例外。中小型企業，尤其是小微企業的原始創新能力是極強的，大型集團公司的技術整合能力和產業化能力是極強的，這樣就形成了一個技術原始創新到產業化的鏈條。做強做優一批具有全球競爭力的國有企業是現階段國有企業改革發展的必然選擇。通過“抓大放小”和“有所為有所不為”，國有企業尤其是中央企業培養出了一批具有全球競爭力的大企業大集團。其次，非公有制經濟背景下的私人產權無疑是對公有制經濟背景下的國有產權的有效補充。改革開放的過程是資源市場化的過程。國有企業通過改制上市，讓老百姓分享國有企業發展的成果，同時讓市場化的體制機制推動國有企業改革，解決國有企業體制機制建設中的發展問題。最后，伴隨著產業管制制度的完善，產業的開放對非公有制經濟的發展是一個良好的發展機會，也將會促進資源要素市場的有序形成。
七、金融改革與國有企業改革發展的關系
有效的、多層次的資本市場是推動國有企業改革的重要平臺。任何一種制度和市場的安排都是建立在資源有序流轉、推動實體經濟發展和財富有效創造的基礎上的，過強的金融市場管制會限制實體經濟的發展。從企業改革的外部環境來看，不同的金融市場和金融產品對應于實體企業的不同風險構成，不同的風險構成對應不同的工具手段和不同的融資成本。比如高科技企業需要股權融資，公共服務領域的企業需要債權融資；高科技企業需要股票期權，成熟穩定企業對員工福利和養老資源的管理至關重要；成長性企業需要收購兼并推進行業整合，需要債權融資解決流動資金的來源問題等。另外，國有企業海外上市、A股全流通以后企業的評價體系就完全不同了，單一的財務報表指標的考核不適應企業改革發展的方向，但是資本市場的有效性和社會誠信體系建設是企業股票市值作為業績考核基礎的重要前提，這也是培養世界一流企業的外在基礎。資本市場對國有企業公司治理、風險管理和信息披露制度等也至關重要。人民幣利率匯率的市場化問題、企業財務公司的管制問題等，是否適合中國發展的國情，是否適應中國企業“走出去”，是否提高了企業的運營效率都是需要不斷研究、不斷修正的現實問題。
八、完善其他配套政策與國有企業改革的關系
提高國家和國民控制資源的運營效率是強國之路，也應貫徹于國有企業改革發展的始終。從這個角度講，當前我國必須大力推進以下幾個層面的改革：一是財政稅收制度改革，提高實體經濟尤其是大型集團公司的全球競爭力。緊緊依靠推進政府公共服務管理體系的改革來推進國有企業改革，包括國家預算制度、政府考核制度、稅收制度、產業政策和收入分配制度等。二是妥善處理國家所有與國有企業所有的關系，比如國有控股企業擁有的原本屬于國家擁有的資源，不能算為企業所有，可以通過征收資源稅、環保稅、完善社會責任的契約化等手段來完成。通過這些方式使國有企業真正成為市場競爭主體。三是大力發展民營經濟推動國有企業發展。大力發展民營經濟，對建立國有企業創新體系和解決社會就業問題至關重要。四是大力發展非政府組織（NGO）和非營利組織(NPO)。有些公共服務領域依靠財政全部解決是不現實的，比如醫療、教育和養老等。這一領域的發展必須依靠NGO和NPO的力量，并且必須建立在政府的嚴格管制與稅收制度的改革上。五是妥善處理效率和公平的關系。必須明確初次分配建立在效率和人才脫穎而出的基礎上，二次分配必須建立在社會公平和社會福利提高的基礎上。國有企業高管工資可以市場化的前提是，公司治理市場化、業績考核市場化、黨管干部與市場有序結合等一系列問題的完善。
（本文章摘自中央黨校主辦《中國黨政干部論壇》）